深化“放管服”改革激发市场主体活力
——学习6.25全国电视电话会议精神的体会

党中央、国务院高度重视“放管服”改革和优化营商环境工作。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。李克强总理在今年全国深化“放管服”改革、优化营商环境电视电话会议上强调，各地区各部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“不忘初心、牢记使命”主题教育为动力，勇于担当、探索创新，加强政策协同，推动“放管服”改革和优化营商环境取得更大成效，努力完成全年经济社会发展主要目标任务。我们要认真学习领会全国“放管服”改革电视电话会议精神，结合实际抓好落实。

李克强总理在这次会议上的讲话，全文共分五个部分。第一部分，在对近几年来“放管服”改革所取得成绩和存在问题进行分析的基础上，进一步提出了深入推进“放管服”改革、着力优化营商环境的方向、目标和需要注意把握的原则。他强调，一要坚持市场化法治化国际化原则；二要坚持行“简约”之道。第二、三、四部分，分别就简政放权、放管结合、优化服务提出具体任务和明确要求。第五部分，是对各地区各部门加强对“放管服”改革的领导，勇于担当、狠抓落实提出要求。讲话全文逻辑清晰，重点突出，针对性、指导性很强。

一、“放管服”改革迈大步，有效激发市场活力

对近几年来“放管服”改革的成效如何评价？李克强总理在这次讲话中指出，“放管服”是处理好政府与市场关系的重大改革之举，对近几年扩大就业、推进转型升级、实现经济稳中向好起到了重要支撑作用。话不多但分量很重。一是强调它是重大改革之举，二是强调它起了重要支撑作用，这个评价是符合客观实际的。

“放管服”改革之所以成为正确处理政府与市场关系重大改革之举，主要理由有三。第一，这是贯彻落实党的十九大精神的重要举措。习近平总书记指出，深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。去年中央经济工作会议要求，要切实转变政府职能，深入推进“放管服”改革，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干。由此可见，将简政放权、放管结合、优化服务作为转变政府职能的突破口和重要抓手，是完全符合党的十九大精神的，是结合政府工作实际贯彻落实党的十九大精神的一项关键性举措。以“刀刃向内”精神进行政府自身革命，主动地、不断地推进“放管服”改革、优化营商环境，有利于为市场在资源配置中起决定性作用腾出更大空间、创造良好条件，也有利于找准政府在社会主义市场经济条件下的功能定位，更好地发挥政府作用。第二，这是完善社会主义市场经济体制的紧迫需要。经过40年的改革开放，社会主义市场经济体制在我国已基本确立，但是在处理市场与政府的关系上，破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，任务仍相当艰巨。如果不彻底克服“官本位”的旧观念，政府部门和政府官员就难以把自己的工作出发点和工作重心真正转移到利企便民上来。“最多跑一次”也好，“一网通办”也好，“民有所呼、我有所应”也好，之所以得到企业和老百姓的热烈欢迎和衷心拥护，就是因为切中了时弊，把企业和老百姓的需求作为第一需求，深化体制机制改革，全面践行以人民为中心而不是以自我为中心的执政理念。第三，这是主动扩大对外开放的必由之路。“放管服”改革本身就是构建开放型经济新体制的重要组成部分。近年来，我们大幅放宽外资准入领域，改革外商投资管理方式，减少不必要的行政审批，按国际通行的规则办事，特别是在要素领域的资源配置中进一步消除对民营企业和外资企业的歧视，这是我国进一步融入全球化经济体系所迈出的新步伐。面对当前国际经贸格局深刻变化，我们要通过持续深化“放管服”改革，加快扩大开放步伐，提高对外开放水平，加快与国际通行经贸规则对接，营造内外资企业一视同仁、公平竞争的良好市场环境。

“放管服”改革之所以成为扩大就业、推动转型升级、实现经济稳中向好的一个重要支撑，其理由也有三。第一，“放管服”改革直接拉动了我国就业。2013年以来，我国各类市场主体数量日均新增6万多户，目前已达1.15亿户。其中，有7600多万是个体工商户，企业有3600多万户、90%是中小微企业，这么量大面广的中小微企业和个体工商户为增加就业扩展了巨大空间。以2018年为例，全国城镇新增就业1361万人、完成目标的123.7%，这是连续第六年城镇新增就业超过1300万人。如果没有“放管服”改革，不简化企业登记注册经营的繁琐程序，是不可能取得这样成绩的。第二，“放管服”改革有效促进了新旧动能转换。当前，“双创”如星火燎原，以“互联网+”为代表的新兴产业如雨后春笋，形成不可逆的发展态势，新动能加快培育形成。与此同时，大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术加快推动传统制造业向智能化、高端化方向不断迈进。实践证明，“放管服”改革惠及的，不仅是大型国有企业，还包括民营企业、中小微企业和草根经济。小企业“铺天盖地”、大企业“顶天立地”的发展格局正在形成。所有这些转变，都是同政府的“放管服”改革，特别是对新产业新业态新模式实行包容审慎监管，是分不开的。第三，“放管服”改革有力促进了我国经济稳中向好。近年来，各地深入推进“放管服”改革、竞相优化营商环境，稳定了企业预期，增强了市场信心，为我国经济稳中向好发展营造了良好环境。2016、2017、2018连续三年，我国经济增长保持6.5%以上的较高水平，在世界主要经济体中位居前列。同时，我国经济结构更趋优化，已由主要依靠投资、出口拉动转向依靠消费、投资、出口协同拉动。目前，我国最终消费支出对国内生产总值增长的贡献率为76.2%，第三产业增加值占国内生产总值的比重为52.2%、对经济增长贡献率为59.7%。特别是，在目前国际跨国投资下降形势下，这两年我国利用外资保持稳中向好，进一步巩固了全球第二大外资流入国的地位。这些亮丽成绩的取得，同“放管服”改革、不断优化营商环境是密不可分的。

“放管服”改革，在优化营商环境、促进国民经济持续健康发展的同时，也着力改善民生、方便群众、促进社会和谐，不断满足广大人民群众对美好生活的需要。这突出表现在以下两个方面：一是政务服务“马上办、就近办、一次办”深受群众欢迎。目前，实体政务大厅特别是地方基层政务大厅，已成为城乡居民办事的主要渠道。全国地市一级80%以上的办件量发生在政务大厅，西部地区更是高达90%以上。政务服务大厅作为“放管服”改革各项政策落地的直接载体和“前沿阵地”，实现政务服务事项向大厅集中，加快推行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”，打通政务服务“最后一公里”，在就近提供便民政务服务等方面，已经和正在发挥不可替代的作用。以浙江省为例，该省已实现政务服务中心市、县（区）、乡镇（街道）、社区（村）全覆盖，基层服务中心都设置了自助服务区和自助服务机，同时还将银行、邮政网点等纳入政务服务体系，让群众在家门口（社区）就近办，重点民生事项实现异地可办。二是“互联网+政务服务”快速推进。2018年全国在线政务服务用户规模已达2.39亿，占全体网民规模的比重达32.7%。许多地方加快推进数字政府建设，让信息多跑路、群众少跑腿，极大地提高了行政审批效率，方便了企业和群众。以上海市为例，该市将“一网通办”作为深化“放管服”改革和优化营商环境的重要抓手，上线运行了“一网通办”总门户，推出网上统一身份认证、统一总客服、统一公共支付、统一物流快递等服务，推动政务服务事项“应上尽上”，同时，创新推出政务服务移动端APP“随申办”，打造指尖上的政务大厅。该市43个部门共1347项事项已接入总门户，其中90%的事项实现“最多跑一次”、28%的事项实现了“零上门”。

在充分肯定“放管服”改革取得巨大成绩的同时，也要清醒看到当前“放管服”改革仍然存在一些薄弱环节和不足之处。例如，“放管服”改革在地区之间进展不平衡，经济发达地区推进较快，一些贫困县乡进展较慢，特别是一些中西部地区农村享受到的政务服务便利和改革红利相对较少；简政放权与人民群众期待尚有一定差距，一些部门和地方不同程度地存在“放小不放大”、“明放暗不放”甚至“边放边收”的现象；有些方面放和管需加强衔接，事中事后监管亟待加强；及时修订法律法规、打破信息壁垒和信息垄断、规范和约束行政自由裁量权等，仍需果断、扎实、有力度地推进；提高行政效率和降低行政成本结合不够紧密，一些单位热衷于“放管服”形式上的热热闹闹而企业和群众的获得感不强，个别地方在政务大厅建设过程中有脱离实际的苗头等。对这些问题，必须在深化“放管服”改革过程中扎扎实实逐个加以解决。

二、进一步优化营商环境，促进“六稳”和高质量发展

当前，国内外形势复杂多变，政府工作千头万绪，国务院为什么要将深化“放管服”改革、优化营商环境列为一项重点工作，并且召开全国电视电话会议加以再动员、再部署呢？李克强总理对此的回答是明确而坚定的。他指出，应对这些风险和挑战，最重要的还是要办好我们自己的事，保持经济平稳运行，这就要靠改革开放把市场主体活力激发出来、把亿万人民群众的积极性创造性充分调动起来、把国内近14亿人口的巨大市场潜力挖掘出来。这就必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚定不移推进改革开放，把“放管服”改革、优化营商环境作为促进“六稳”的重要举措，更大激发市场主体活力、增强竞争力、释放国内市场巨大潜力，顶住下行压力，保持经济平稳运行，促进高质量发展。这包含着三层意思。第一，应对国际环境的深刻变化，关键在于办好我们自己的事情，而办好自己的事情当前重中之重是“六稳”，妥善应对经济下行压力，有效化解各种风险挑战。第二，办好自己的事情关键是深化改革，而深化改革首要的是深化政府自身改革、优化营商环境。当前，对民营企业和外资企业来说，他们更看重的是当地营商的“软环境”，特别是当地政府的诚信公正、依法行政和办事效率。第三，政府公信力的增强、营商环境的优化，将直接有利于更大地激发“三个力”，即市场主体活力、国内市场潜力、国际竞争力。从上海、江苏、浙江、深圳、贵州等地的经验来看，“放管服”改革搞好了、营商环境优化了，相比于过去的减免土地出让金、出台招商引资优惠政策等，对稳定和增强市场主体的信心，对保持经济平稳运行、促进高质量发展，具有更有力、更坚实、更持久的带动作用。

今年年初，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上强调指出，要提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。李克强总理在这次全国电视电话会议上的讲话中，关于当前和今后一个时期“放管服”改革重点任务的部署，其出发点和落脚点也就是坚持底线思维，有效应对经济下行压力，确保经济运行保持在合理区间、促进社会和谐稳定。当前，尽管各地“放管服”改革态势不错，但差距依然存在，因此李克强总理再次强调务必要把注意力和着重点放在优化营商环境上。紧紧扭住优化营商环境不放，再部署、再发力，这是完全正确的。这样做，既有对当前形势的准确把握，又有对历史经验的借鉴。40年改革开放的历史经验表明，一项有生命力的改革举措，只有年复一年、锲而不舍地抓下去，才能真正推广开来、落地生根、大见成效，进而形成不可逆的制度化改革成果。

当前，深化“放管服”改革、优化营商环境要把握什么？李克强总理强调要做到“三化”和“一简”。“三化”，就是要坚持市场化、法治化、国际化原则。市场化就要破除不合理体制机制障碍，更大激发市场活力和社会创造力；法治化就要做到规则公开透明、监管公平公正、依法保护各类所有制企业合法权益，使市场主体有稳定的预期；国际化就要持续扩大开放，加强与国际通行经贸规则对接，促进提高国际竞争力。“一简”，就是政府审批、监管、服务都要行“简约”之道，首先要简政放权，把该放的权坚决放给市场和社会；其次要将“简”的精神贯穿到监管的理念、规则制定和执法之中，并做到宽而不弛、疏而不漏；政务服务在程序、要件、手续等方面都要删繁就简、便民利企。同时，李克强总理在讲话中对深化“放管服”改革、优化营商环境的重点任务，作出了具体部署。

一是更大力度简政放权。具体来说，要在前几年工作的基础上再重点抓好六件事。一是进一步缩减市场准入负面清单，让市场主体自由进入更多领域，清单之外不得另设门槛，各种隐性限制必须消除，确保实现“非禁即入”。二是大力压减行政许可，今年中央层面再取消下放50项以上行政许可，把工业生产许可证种类再压减一半以上，大力清理简并种类过多、划分过细的资质资格许可事项。三是整治管理措施中的各类变相审批，今年先把涉及领域多、企业痛感强特别是管理内容重复的事项压减掉。对确需保留的要实行清单管理，并向社会公开。四是深化“证照分离”改革，实现“照后减证”，对经营许可证要尽可能多地按照直接取消、许可改备案、实行告知承诺三类方式进行处理，其他确需审批的要优化准入服务，将企业注册开办时间减到5个工作日以内。五是抓好工程建设审批制度改革，全链条压缩审批时间，把各类技术审查、强制性评估、中介服务等全部纳入，积极推行承诺制，加快推进“互联网+施工许可”。六是协同推进“放管服”改革和更大规模减税降费，形成优化营商环境合力。这些改革举措目标明确、可操作性强，有利于扶持和壮大实体经济，有利于更大地激发市场的内生动力。

二是实施公平公正监管。政府的监管要做到规范有效、公平公正，核心是按照科学合理的规则和标准依法监管。为此，就必须健全公开透明的监管规则，规范行政执法。只有这样，才能对所有市场主体一视同仁，促进公平竞争、优胜劣汰。推进“双随机、一公开”监管和信用监管、重点监管等结合，推行“互联网+监管”，这些是已被许多地方证明行之有效的监管模式创新。当前，很有必要强调健全与新兴产业发展特点相适应的包容审慎监管方式，对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等实行全主体、全品种、全链条严格监管。前者是扶持经济新业态、新动能的需要，后者是回应人民群众对生命健康和财产安全的关切。还要推进社会信用体系建设，按市场主体信用情况分级分类确定差异化的监管措施。要在更多领域加快推广应用承诺制，基于信用和契约实行宽进严管，提高监管效能，也方便企业和群众。

三是提升政务服务水平。近几年来，从中央到地方，各级政府的政务服务无论从内容到形式都有了很大的改进和创新。对此，企业和老百姓是认同的，同时还有很大的提升空间。当前，重点要从以下几个方面多办实事、多办好事。一是切实增强服务意识。各级政府要牢固树立“躬身为民”的服务意识，做到主动为人民服务、主动为市场主体服务。二是大力提升政务服务效率。打造全国政务服务“一张网”，在更大范围内实现“一网通办”、异地可办。水、气、暖等公用事业要大力推行APP（应用程序）办事、移动支付等。还要大幅压减办电时间，这是世行对京沪两地营商环境评估当中关注的一项重点，各地也应努力向国际先进水平看齐。三是坚持政府主导和市场化相结合，充分发挥社区和社会力量作用，促进社会服务消费大发展，多方面满足民生需求。四是加强政务服务标准化建设，并抓紧研究制定优化营商环境的法规规则。

这次全国电视电话会议还有一个重要精神，就是当前深化“放管服”改革、优化营商环境，应高度重视民生消费服务新领域，为城乡居民特别是低收入群体提供公平可及、优质高效的服务。李克强总理在讲话中强调指出，要推进城市老旧小区改造，发展家政、养老、托幼和“互联网+教育”、“互联网+医疗”等服务，提高居民生活质量，拓展内需大市场。一些外国大公司来华洽谈投资时，对开辟医疗、家政、物流、零售等看似细微末节的服务业兴趣很高。这也说明，对这个内需大市场，尚未引起我们足够重视，而实际上蕴含着巨大的生机和活力。扩大民生消费支出，不仅需要老百姓自掏腰包，更需要政府政策的拉动，而深化“放管服”改革就是强有力的撬动杠杆。最近国务院常务会议已研究和部署了进一步促进社区养老和家政服务业加快发展的措施，决定对养老托幼家政等社区家庭服务业加大税费优惠政策支持。大中城市的老旧小区改造，为居民提供餐饮、保洁、保健等多样化、便利化的配套服务，也将摆上政府的议事日程。这个领域将容纳数以千万计的就业者，政府的“放管服”改革应急他们之所需，满腔热情地为其提供良好的创业创新环境。

三、强化责任担当，将“放管服”改革引向深入

深化“放管服”改革、优化营商环境，其进展快慢和成效大小，关键在加强领导、压实责任。实践表明，只要党政领导高度重视，工作抓得紧、责任明确、措施到位，就能早抓早见效、真抓真见效、大抓大见效。

深化“放管服”改革、优化营商环境，需要各级领导干部发扬担当精神。之所以必须如此，一个重要原因可以说在于“新”、“难”、“险”三个字。所谓“新”，就是指按照市场化法治化国际化的标准来营造良好营商环境，这对许多同志来说是一番崭新的事业。过去，政府机关干部习惯于事前行政审批；现在改革了，要减少事前设门槛的审批，加强事中事后监管和优化服务，并在许多领域实行告知承诺制，要面临办文办事习惯的改变、专业知识的更新和工作作风的转变，要面对从“以管理者为中心”向“以服务对象为中心”的转变，这是不小的挑战。特别是，随着“互联网+政务服务”的推广，对机关干部学习掌握现代科技知识和现代政府治理方式提出了新的更高的要求。所谓“难”，指的是深化“放管服”改革、优化营商环境，不可避免地要涉及利益的调整，包括中央与地方之间、部门与部门之间、单位与单位之间以及机关干部个人相互之间利益的调整。“刀刃向内”的自身革命往往是痛苦和艰难的，需要以大局为重、事业为重，舍小利顾大义，知难而上、迎难而进。所谓“险”，指的是深化“放管服”改革、优化营商环境，可能面临失误挫折的风险，有时候还需要突破不合时宜的法律法规某些条文规定。要赋予地方更大的改革创新自主权，鼓励当地领导干部发扬敢于担当的精神，带领广大干部群众大胆地试、大胆地闯，形成更多可复制可推广的改革经验，加快修改不适应改革需要的法律法规，推动形成生动活泼的“放管服”改革崭新局面。

当前，各级领导干部要以“不忘初心、牢记使命”主题教育为动力，找差距、抓落实，用干事创业敢担当、为民服务解难题的实际行动，推动“放管服”改革持续深化、营商环境不断优化。为此，应当做到以下几点：一是增强广大干部的使命感和责任感，以“苟利社稷，不顾其身”的担当、背水一战的决心、大道至简的智慧推进“放管服”改革，以专业精神、工匠精神把改革举措做细做实做到位。二是亲自动手调查研究，及时准确把握市场主体诉求和老百姓的需求。三是以“敢碰硬”和“钉钉子”的过硬作风，着力破解本地区、本部门“放管服”改革的“卡脖子”问题。四是抓典型、抓舆论，营造推进“放管服”改革的良好氛围。五是加大督查力度。要加快推进全国营商环境评价工作，好的表扬奖励，差的批评问责，并及时将发现的一些好经验好做法进行推广。

理论是行动的指南。深化“放管服”改革、优化营商环境，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强“放管服”改革的理论研究，为推进政府职能转变提供智力支持。放眼世界，政府改革是一股时代潮流，包括新公共管理理论学派林立、观点纷纭。我国改革开放40年来政府自身改革不断向前推进，特别是近几年转变政府职能、深化“放管服”改革一系列重大举措频频出台，与实践相比，这方面系统的、有深度的理论研究却相对滞后。这种状况亟待改变。我国行政管理学和政治学、法学、经济学、管理学、社会学等学科的研究力量应动员起来、行动起来、联合起来，有组织、有计划地深入开展“放管服”改革理论研究。

当前，围绕深化“放管服”改革、优化营商环境，需要深入研究的理论问题较多。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将“四个全面”、“四个自信”、“四个意识”和“五大发展理念”同推进政府职能转变和深化放“放管服”改革的实践紧密结合起来，并贯彻到理论研究和改革创新中去。当前，很有必要就下列问题组织开展有深度的理论研究。（一）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一原则在“放管服”改革领域的应用（如法治政府建设的最终目标、基本内涵、实现途径）问题。（二）社会主义市场经济条件下政府与市场关系及政府职能转变的问题，特别是当前简政放权向纵深发展的工作重点和实现路径，进一步加大向地方放权特别是综合授权的改革探索与体制创新。（三）营造市场化法治化国际化营商环境的内涵、途径及其优化规律问题，特别是当前构建公平竞争、公正监管、法治化的营商环境的途径和方法。（四）行政监督同司法监督、民主监督、舆论监督紧密结合及其在“放管服”改革领域的实践探索问题。（五）面对互联网新技术和共享经济新业态政府监管方式的创新问题。（六）推进数字政府建设，加强数据治理与社会信用体系建设问题。（七）互联网等新技术对政府行政流程的再造问题。（八）为不断满足人民群众对美好生活需要，政府提供个性化、多样化公共服务的内容、途径、形式等问题，特别是当前深化“放管服”改革与有效增加公共服务供给的关系。（九）同“放管服”改革新形势新任务相适应，建立健全政府机关公职人员的激励机制问题。（十）中国特色公共管理理论及实践与国际公共管理理论及实践的比较研究问题。我们相信，随着“放管服”改革实践的深入，必将有力推动具有中国特色的公共管理学科特别是行政管理学科体系建设再上新台阶！（庄嘉声 文章转载自《中国行政管理》2019年第7期）