个人所得税占中国全部税收收入比重尚低，2008年不足7%，但是由于涉及每个人的切身利益，而且对社会收入分配具有很强的调节功能，一直倍受社会各界关注，尤其是对免征额的调整。
　　“从整体上来说，目前对调节分配作用有限的分类税制，未来要逐步走向综合所得税制，使个人所得税的税收公平原则得到更好的体现，来充分发挥个税的收入分配调节功能。”结合近日国家税务总局加强个人所得税全员全额申报管理的举动，中国社科院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，尽管这个方向“难度很大，但如果不去做，永远做不起来。”
　　“一个税制越复杂、考虑的东西越多，它就越公平、越合理，反过来看，越简单，征管成本就越低，但是就越不公平，这是一对矛盾。”同样来自中国社科院财贸所的张斌告诉本刊记者，为了充分发挥个税的调节功能，“中国个人所得税改革，需要找一个符合国情的均衡点。”
　　提高“免征额”的调节功能
　　近年来财政收入增长过快，居民可支配收入比例相对下降，提高个税免征额的呼声不断。杨志勇认为，提高到多少，对哪些阶层的人群有利，还需要技术分析，不好一概而论，“首先要区分‘起征点’与‘免征额’这两个不同概念，不能将”免征额“视为”起征点“，否则无法区分税法中的一些规定。”
　　所谓起征点，是征税对象达到征税数额开始征税的界限，即一旦征税对象的数额达到或超过起征点时，就要对其全部的数额征税，而不是仅对其超过起征点的部分征税；而免征额是在征税对象总额中免予征税的数额，只对超过免征额部分征税。
　　“大家关注的起征点实质应是免征额，而且只是个人所得中的工薪资金费用所得的免征额问题。”杨志勇介绍说，1980年，中国建立个人所得税制时将免征额确定为800元，2005年提高到1600元，2008年3月又提高至2000元，“免征额代表的是成本和费用，随着物价水平的提高，免征额应该相应调整。”
　　免征额确定的标准除了成本费用之外，还往往与一国的个人所得税定位有关。当个人所得税的主要功能是对少数富人的收入进行调节的时候，免征额往往定得较高。而当个人所得税成为一个对多数人的所得进行调节的税种之后，免征额常常定位于一个较低的水平上。
　　杨志勇以美国为例，1913年个人所得税的免征额是3000美元，换算成2005年的美元是57000美元，如此高的免征额，将大多数人排除在征税范围之外。随着美国将个人所得税视为一种财政收入工具，个人所得税的征收范围扩大了。以2005年为例，免征额仅为3200美元。
　　中国个人所得税实际上也经历了这样一个过程。1980年，多数人的月收入只有几十元，根本够不上800元的免征额，随着人们收入水平的提高，纵然免征额提高了，但缴纳个人所得税的人群大大超过了1980年的水平。个人所得税在中国已不仅仅是一种调节收入的税种，在很大程度上，它担负了筹集财政收入的功能。
　　当个人所得税功能发生改变的时候，免征额的调整就受制于更多的条件约束，财政收入约束就是其中之一。“整体来看，目前条件下不对个人所得税对调节收入分配给予太大的希望，有作用但不是最主要的，如果调高的话，可能会出现这样的问题：比如提到3000元或者2500元，有些地方个税可能就绝收了。”杨志勇提醒，“这也是为什么进一步调高个人所得税免征额容易遭到地方政府，特别是经济相对落后的地方政府反对的原因。”
　　张斌在接受本刊记者采访时，对于我国目前个税制度难以发挥收入调节功能也提出类似的担心，“应该看到，我国个人所得税比重偏低，占税收比重不到7%，从量上也限制了个人所得税功能的发挥，在经济合作与发展组织国家这一比重平均在30%左右。”
　　在他看来，在现行税制下，对分类制不进行调整，单一的提高工资薪金的免征额，对个税改革乃至发挥个税调节功能，意义并不大。
　　在我国现行的税制结构下，增值税、营业税、消费税等流转税是主体。在此之前，消费税进行了一定的调整，比如对高尔夫球、游艇等奢侈品进行征税，起到了一定的收入分配调节功能。
　　“但是，增值税收入分配调节的功能比较差，筹集收入的功能比较强。个人所得税调节收入分配功能比较显著，但是其目前占的比重很低。”张斌认为，“所以我们应该适当调高个人所得税占整个税收收入的比重，使整个税制更好地发挥收入分配的功能。不仅要关注个人所得税的内部结构，还要关注它在税收结构中的作用。”
　　杨志勇强调，在个税占全国税收收入比重低的现实情况下，正好是改革它的时候，对国家财政收入的影响较小。
　　综合税制改革仍存障碍
　　“现在很多人只关注免征额的问题，事实上，还有另外一个很重要的问题，即专项扣除的问题。”杨志勇举例说，比如，买房子的利息支出，这个肯定算生活支出，怎么抵扣？还有的“上有老下有小”，又怎么扣？还有大笔的医疗费用，现行医疗保障制度还不健全，大笔的费用是不是应该抵扣？还有教育支出，这是人力资本的投资过程，怎么抵扣？
　　在杨志勇看来，“这些如果抵扣，视野就远远超过了之前仅仅关注免征额的问题。从整体上来说，分类税制对调节分配的作用毕竟是有限的，未来还是要走向调节功能更有效的综合所得税制。”
　　目前我国实行的个人所得税征收是分类所得税制，有三大特点：
　　其一，源泉扣缴。由支付所得的单位或个人直接代扣代缴。在源泉扣缴下，不以人为单位归集收入。比如，一个人有工资收入3000元，单位按工资薪金扣税，但如果同时有外单位支付的劳务收入2000元，则按劳务征税，不是按5000元来征税，而是分别来征。分类所得税制的征税成本比较低，但对收入来源多样化的人来说，其综合税负可能就比较低。
　　其二，个人所得税中工资薪金所得的征收率比较高，而其他性质的所得，如劳务所得，个体工商户生产经营所得、财产转让所得等，征收率相对较低。
　　其三，由于实行分类所得，不能根据个人或家庭的实际情况进行费用扣除，只能实行分类的标准扣除，一定程度加大了单职工家庭收入的税负。
　　张斌解释，所谓标准扣除，比如，一个家庭夫妻双方都有工作，还没有孩子，工资薪金所得每人每月都扣2000元，共4000元。但是，如果有的家庭夫妻双方只有一个人工作，还有孩子，则工资薪金所得每月只能扣除2000元。
　　所以，分类所得税制与综合相比，其收入分配功能就比较弱。未来个人所得税的改革方向是由分类向综合改进，实行综合与分类相结合的税制，这样以个人或家庭来归集收入和规定专项扣除标准，就更能照顾到各方面具体的情况。“
　　不过，在杨志勇看来，实施综合征收，目前还存在三大障碍：
　　其一，从纳税人的个人信息角度来说，纳税人的收入信息能不能翔实地获得。最近，国家税务总局提出加强个人所得税全员全额申报管理，这就是一个有利于提供个人信息的措施，应该说是抓住了个人所得税征管的“牛鼻子”，它可以最大限度地减少税务部门加强征管的成本。而且，它是个人所得税制走向更为公平的综合所得税制的必由之路。
　　但是，个人所得税全员全额申报的规定并不是新规定，早在2005年就已经发出，只是各地的进展情况不一，直到今天也还停留在“推广”的阶段。
　　其二，从税务征管部门来看，目前的税收征管事实上是对企业设置的，而不是对个人设置。杨志勇认为，“从现实来看，这是合理的，因为我们个人所得税占的比较低，有成本收益的问题。”
　　其三，现在的现金交易太多。这是个全世界的技术难题。像山西煤老板，涉及到几百万、几千万的交易可能都是通过现金，像这样的如何监管？现在已经有了《反洗钱法》，但是如何落实？
　　“只要我们做到以下四个方面，综合性征收就有可能得到落实。”中国人民大学财政系教授安体富指出，一是实行单一税号，不论是企业扣税还是个人扣税都在这个税号上留下记录，实行税号和个人或企业挂钩的制度；二是收入完全货币化，公司奖励的各种福利都要用货币量化后缴纳税款；三是加强现金管理，大额支付都是要通过银行转账进行非现金结算，而我国的偷、漏税主要是现金偷漏；四是税务局应和企业、海关、安全部门、工商部门、证交所联网，掌握个人、企业的收入情况。
　　“上述四条做到的话，实际上我们可以进行综合征收，这样既能够充分发挥个税调节贫富差距的作用，另外也能够使个税大幅度增长。”安体富预计，“甚至有可能会翻番地往上涨。”
　　改革需要突破口
　　“也许存在一个最优的个人所得税制度，但任何一国只能实行适合国情的个人所得税制度。”杨志勇仍以2005年就开始的全员全额申报至今处于艰难“推广”状态为戒，“如果制度的设计超越国情，不能得到很好的执行，那么看上去很美的制度所带来的只是坏的示范作用。”
　　除了担心在当前金融危机影响下经济还未走出低迷的时候，个人所得税征管制度的完善与积极财政政策目标落实之间仍可能需要权衡取舍外，杨志勇指出，“我们还不得不考虑一个征管效率问题。个税的现实是提供的收入不多，却是一个需要投下大量金钱和时间精力的税种。其中的成本效益比是一个不得不考虑的问题，应当做好税收公平与征收成本之间的平衡。”
　　除了要解决好信息联网问题和完善征信系统问题外，更重要的是要求政府部门有较高的管理水平。在张斌看来，还有很多体制层面类似的具体问题，需要解决突破方向。比如，考虑到人力资源在全国的自由流动，以及个人所得可能来源于多个地区，个人所得税纳税信息应实现全国联网，如果实行综合所得税制，还涉及到不同地区的税收划分问题。
　　“个人所税制由分类向综合转变的过程中，前期的投入比较大，可能还有一个适应的过程，包括一开始运行的磨合，可能遇到的困难要估计足。”杨志勇提醒，“否则，大家可能会觉得还不如从前，出现倒退。数据库的建立，需要花大量精力。另外，新的运行方式跟每个家庭都有密切关系，工作要考虑充分。”