大力加强灌区改造  保障国家粮食安全

——在大型灌区节水改造中期评估工作动员会上的讲话

水利部副部长  翟浩辉

（2005年4月13日）



各位领导、各位专家，同志们：

　　党中央、国务院十分重视大型灌区工作。自1998年国家利用国债资金对大型灌区实施以节水改造为中心的续建配套建设以来，全国已启动了255个大型灌区的节水改造工程建设，并同时开展了灌区管理体制与运行机制的改革。为全面总结大型灌区“两改一提高”工作的经验，科学评价取得的成效与存在的问题，合理确定“十一五”大型灌区节水改造与改革的目标和任务，水利部决定，自2005年3月10日至5月30日用三个月的时间，开展全国大型灌区续建配套与节水改造项目中期评估工作。在此，我代表水利部对大家的到来表示感谢。

　　为做好评估工作，在国家发改委有关司局的指导下，部农水司与灌排中心组织专家，在调查研究和试评估的基础上确定了评估工作方案，编制完成了《大型灌区续建配套与节水改造中期评估指标与评估方法》。目前，各省的自评估工作已基本结束。今天召开这个会议，主要是对即将开展的专家现场评估工作进行动员与部署。下面，我讲三点意见。

一、充分认识当前大型灌区节水改造工作面临的形势和任务

　　新中国成立以后，我国在上个世纪五十年代、七十年代、九十年代曾掀起了三次大规模的农田水利基本建设高潮，使农业生产能力不断提高，特别是大力发展灌溉农业，建成了400多处大型灌区、5000多处中型灌区和几千万处小型农田水利工程，使粮食生产能力明显提高，粮食产量在最高年份曾突破1万亿斤。我国农田灌溉面积8.3亿亩，但生产的粮食产量占全国粮食总产的75％，经济作物占90％，其中大型灌区以占全国11%的耕地面积，生产了占全国总产量22%的粮食，创造了全国农业总产值的1/3，保障了2.1亿灌区农民的生存发展和增收致富，提供了占全国总量1/7的城镇工业和生活用水，是我国商品粮的重要生产基地，在农业生产和农村经济发展中占有举足轻重的地位。

　　自实施大型灌区续建配套与节水改造建设以来，共安排总投资152亿元，其中中央国债资金78亿元。据初步统计分析，共衬砌骨干渠道6300多公里，配套改造建筑物45000多座，新增和恢复灌溉面积3000万亩，改善灌溉面积7000万亩;新增粮食生产能力110亿公斤，增加年节水能力120亿立方米，取得了平均每投入1.38元新增1公斤粮食生产能力，每投入1.26元节约1立方米水的显著成效。大部分开工改造的灌区长期以来骨干工程带病运行和险情频发的问题得到了初步解决，灌区灌溉用水紧张的矛盾得到了初步缓解，灌溉面积萎缩和灌溉效益衰竭的趋势得到了初步遏制。

　　在大型灌区节水改造的同时，国家发改委和水利部十分重视灌区改革。各地按照《水利工程管理体制改革实施意见》的要求，一手抓改造，一手抓改革，针对大型灌区人员臃肿、效率不高、水价不到位、水费计收难、工程管理缺位等问题，重点开展了以用水户参与灌溉管理为重点的灌区基层管理体制改革、水价改革、水费计收机制改革和人事及分配制度改革等四个方面的改革，取得了明显成效。一是用水户参与灌溉管理意识明显增强。初步统计，全国已成立用水户协会5000多家，比2003年翻了一番，管理近4000万亩灌溉面积。通过将田间工程的管理和使用权交给用水户协会，让农民自己管理自己的事情，很大程度上解决了长期以来末级渠系责任主体“缺位”的问题，实现了政府、灌区管理单位和农民的“三赢”。二是积极推进水价改革取得明显进展。各省按照《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》和《水利工程供水价格管理办法》要求，积极推进本地水价改革工作，部分省份相继出台了水价管理办法或实施细则，大部分省份制定了水价改革方案。超定额累进加价、丰枯季节水价、“终端水价”、基本水价和计量水价相结合的“两部制”水价等科学的计价制度得到全面推广，有效地促进了节约用水，减轻了农民负担。三是水费计收机制改革步伐加快。为解决水费计收过程中搭车收费、乱加价、挪用和收取率偏低的问题，各地积极探索科学合理的水费计收方式，如取消收费中间环节，灌区收费直接对用水户协会，推行水量、水价、水费三公开的水费计收“阳光工程”等，增强了灌区活力，改善了供用水双方的关系，节约开支和节水效果显著。四是灌区人事及分配制度改革稳步推进。财政部、水利部组织编制并下发的《灌区工程管理单位定岗标准（试点）》和《灌区工程维修养护定额标准（试点）》，已在列入全国水管单位试点的8个灌区稳步推进。目前，部财经司、建管司和农水司正在全国范围组织培训工作，以进一步推动各地灌区管理体制和运行机制改革。

　　此外，水利部目前还在宁夏、内蒙古开展了灌区水权转换试点工作，探索应用水权、水市场理论，在干旱地区依靠工业发展积累资金支持农业节水，农业节水支持工业和城市发展，促进经济社会协调发展的新途径。去年，各地按照《水法》要求，开展了灌溉用水定额的编制工作。水利部组织专家开展了全国主要农作物灌溉用水定额编制研究工作，完成了全国32个省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）灌溉用水定额的调查、汇总、分析和评价工作，提出了167种作物的4555组灌溉用水数据，为实现农业用水总量控制和定额管理奠定了基础。

　　实践证明，通过灌区“两改一提高”工作的开展，大大提高了灌区的用水效率和效益，优化了水资源配置；迅速增强了灌区农业综合生产能力，促进了农业增产、农民增收；明显提升了灌区管理效率和服务水平，调动了灌区用水户参与灌溉管理的积极性；改善了农村生态环境，美化了农村人居环境，推动了农村小康建设，经济、社会和生态综合效益十分显著。灌区节水改造工程与农村饮水解困工程一样，被当地群众称为“民心工程”、“德政工程”。

　　虽然大型灌区“两改一提高”工作已经开展了7年多的时间，取得了显著效益，但是在已开工改造的灌区中，完成的工程量仅占规划骨干工程的19%，无论是工程项目建设与管理，还是灌区管理与改革还存在不少问题。在去年国家发改委等四部委联合组织的对农村“六小工程”实施情况的专项检查和水利部组织的对灌区的专项审计中发现，不少地方存在配套资金到位较晚或到位率不高等问题；一些地方还存在前期工作不充分，项目审查审批程序执行不严格，项目安排不合理，工程验收不及时，不能严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制等问题；个别地方在建设资金使用管理上存在挤占、滞留和挪用等严重问题；个别灌区没有改革意识和紧迫感，仍停留在“要钱搞建设”、工程水利的阶段。对尚未开工改造的灌区，灌排标准普遍很低，不少耕地还是引不进、灌不上、排不出的低产田，多年以来依然是靠吃老本、靠天吃饭，“河山依旧，面貌未变”。

　　近几年来，我国粮食综合生产能力仅为9000亿斤左右，比过去下降了500-1000亿斤左右。究其原因，除了耕地面积减少、种粮比较效益低、农民种粮积极性下降、结构调整使粮食播种面积减少、技术研发和推广滞后等因素外，农田水利基础设施陈旧、灌排条件差、抗御自然灾害能力减弱是主要原因之一。根据规划，全国大型灌区骨干和田间工程全部改造和配套后，可以节水330亿立方米，增加供水能力200亿立方米，新增、恢复灌溉面积5000万亩，改善灌溉面积1.8亿亩，新增粮食生产能力1000亿斤,为生态建设提供200亿立方米左右的水。据专家研究分析，到2020年，要保障国家粮食安全还需要新增1亿亩左右灌溉面积，新增2000亿斤左右粮食生产能力。也就是说，未来大型灌区将承担粮食安全需要新增灌溉面积和粮食生产能力的“半壁江山”。因此，搞好大型灌区续建配套与节水改造不仅意义重大，而且任务十分艰巨。

二、认真贯彻落实中央一号文件精神，推动大型灌区工作再上新台阶

　　党中央、国务院高度重视“三农”问题。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。两个趋向的重要论断是新形势下指导经济社会协调发展与制定农业和农村发展政策的基本依据。胡锦涛总书记在去年年底召开的中央经济工作会议上又进一步强调：“我们现在总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段。我们应顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极支持‘三农’发展”。温家宝总理也指出：“要下决心合理调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针”。总书记和总理的指示，使我们看到了农村水利的希望。

　　大型灌区作为保障农业生产、农村经济社会发展和农民增收的重要基础设施，作为我国粮食安全、用水安全的重要保障和当地生态环境保护的主要依托，作为农村水利的重要组成部分，面临着极好的形势和发展机遇。2005年1月1日下发的《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发［2005］1号），把农村水利建设作为提高农业综合生产能力十分重要的内容，明确提出“加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套”，“新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点，并不断加大投入力度”。温家宝总理去年连续三次对灌区建设与改革作重要批示：“要把节水灌溉工程建设（包括大型灌渠改造），作为农村基础设施和农业综合开发的重点，统筹规划和安排”，“发展节水灌溉，确是当务之急，也是长久之计，须采取综合措施，把改造灌溉设施，普及节水技术同改革管理体制结合起来”，“加强农田水利基本建设，是巩固农业基础，提高粮食生产能力的一项重大任务”。温家宝总理在今年“两会”期间召开的中央人口资源环境工作座谈会上又明确指出“大力发展农业节水灌溉。加快灌区改造，推广节水灌溉技术，改变大水漫灌的现象”。曾培炎副总理去年对灌区工作也作了重要批示：“发展节水灌溉对缓解水资源短缺、保障粮食生产十分重要。要加大国家对节水设施建设和推广节水技术的投入，加快灌区管理体制改革”。回良玉副总理去年也批示：“加强灌区建设、发展节水灌溉，是增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全的基础，必须加大投入力度，加快推进管理体制改革和运行机制创新”，他在去年听取水利部关于加快灌区建设保障粮食安全近期实施方案的汇报时指出：“加快灌区建设是提高粮食生产能力的重要途径和最佳选择”。

　　形势很好，机遇难得，我们应该怎么办？从现在起到2020年，是我国全面建设小康社会的历史跨越时期。没有农村的小康，就没有全国的小康；没有农业的现代化，就没有农村的小康；没有灌区的现代化就没有农业的现代化。因此，在这一历史阶段，必须坚定不移地贯彻中央新时期治水方针，用科学发展观指导大型灌区工作，转变观念，推动大型灌区工作再上新台阶。

　　一是要牢固树立以人为本的观念。灌区工程基础设施状况、管理模式和服务水平，涉及到广大农民和工业城镇用水户的切身利益，直接关系农业综合生产能力的提高，关系农业增产、农民增收、农村经济发展，关系当地生态环境、人居环境的改善，关系洪涝灾害对群众的危害，关系党群关系、干群关系，关系当地社会风气。一定要把广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，加快大型灌区的节水改造和管理体制与运行机制改革步伐。

　　二是要牢固树立节约资源的观念。中国农业发展只能走灌溉农业的路子，农业对水资源依赖程度较高。随着经济发展、人口增加、城市化发展，农业灌溉用水面临着双重挑战：一方面是在目前严重缺水的情况下，未来为保障粮食安全扩大灌溉面积还要增加灌溉用水量；另一方面是农业灌溉水量中未来有很大部分将“农转非”，向城市供水和高效益、高附加值的产业转移，用水结构必须调整。要应对挑战，在灌溉用水总量基本不增加的制约条件下，只能走内涵式发展的道路，把节水灌溉作为革命性措施，采取综合手段，大力推进农业节水，建设节水型灌区，满足经济社会和谐发展。

　　三是要牢固树立保护环境的观念。大型灌区较为完善的渠水田林路系统构成了良好的人工生态体系，有些灌区经过改造后已显现“田成方、渠成网、路通达、林茂盛”的新景象，为当地农村和小城镇建设营造了碧水长流、绿化长青、美丽休闲的人居环境。在干旱、荒漠地区，灌区起到了涵养水源、净化空气、抑制水土流失、减轻风沙威胁等改善生态环境的作用，不少大型灌区还发挥其区域水资源调配的优势，承担向生态环境恶化地区调水的任务。但灌区面临的生态环境问题仍不少，如水源水质恶化、污水灌溉重金属严重超标、用水浪费加重面源污染程度、地下水超采、土壤盐碱化等。解决这些问题，必须在灌区“两改一提高”的基础上，采取综合措施，着力建设生态型灌区。

　　四是要牢固树立人与自然和谐的观念。灌区既有干旱缺水问题，又有洪涝问题，也有水土流失和水污染问题。解决四大水安全问题，必须坚持人与自然和谐的原则，充分考虑灌区的水土资源平衡，从体制和机制入手，综合行政、工程、经济和技术措施，强化节水挖潜，强调总量控制定额管理，树立可持续发展的思想来指导灌区节水改造。节水改造不仅不能破坏生态环境，而且要促进生态环境的改善和人居环境的美化，使灌区成为人水和谐、洪旱无虞、供水安全、环境优美的“一块净土”、“一方净水”。

三、切实搞好大型灌区评估工作

　　这次开展大型灌区中期评估工作，是对已开工灌区进行的一次深入分析和摸底，也是对大型灌区“两改一提高”工作开展以来的成效、经验和问题进行一次全面的总结和检查，为编制“十一五”规划提供科学依据，为今后特别是“十一五”期间进一步搞好大型灌区的建设、管理、改革和发展提供借鉴和指导。因此，这次评估工作十分重要，意义十分重大。

　　要通过对灌区节水改造项目建设的评估，总结确保资金效益和工程效益充分发挥的管理办法和模式，以推动大型灌区节水改造工作持续健康快速发展。近几年，为规范和指导大型灌区续建配套与节水改造项目管理工作，国家发改委、水利部先后制定了《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》、《大型灌区续建配套与节水改造工程验收办法》、《关于加强大型灌区续建配套节水改造项目管理工作的通知》等一系列文件。在实施灌区节水改造工作中，各级政府及有关部门高度重视，把解决灌区节水改造与续建配套作为实践“三个代表”重要思想、为灌区群众办实事办好事的具体体现，认真执行国家的有关规定，在工程建设、项目管理等方面做了大量深入细致的工作，积累了许多成功的经验，产生了巨大的经济、社会和生态效益。但对这些经验和效益的总结评价都是我们在过去工作中，通过对各地进行调查研究、典型分析和汇总分析得出的初步结论，还需要运用定性与定量相结合的评价方法，对项目建设中的各个方面，进行全面、深入、客观和科学的评价，特别是对在工程建设和项目管理中存在的一些问题以及造成这些问题的原因进行分析，为今后完善大型灌区建设与管理工作提出建设性意见。

　　要通过对灌区管理体制与运行机制改革的评价，总结完善灌区改革的经验和模式，以推动灌区改革的深入开展。从某种意义上来说，灌区改革比工程改造更为重要。工程改造好了，如果没有好的体制和机制，效益就不可能持续的发挥。灌区改革是今后灌区管理工作的一个重点和难点。在近几年的大型灌区改造中，许多灌区通过改革逐步理顺了管理体制，搞活了运行机制，强化了工程管理，使大型灌区重现了生机和活力，但仍存在不少问题，地区之间、灌区之间无论是改革意识、改革力度，还是改革效果都很不平衡，一些地方改革滞后的问题非常突出。因此，要通过这次评估，认真总结灌区改革的成功经验，尤其是要发现和找出改革滞后的原因，是主观的还是客观的、是政府的问题还是灌区自身或是用水户的问题、是体制上的问题还是机制上的问题、是历史遗留的矛盾还是新出现的矛盾、哪些是近期可以解决的、哪些是远期可以解决的等等？只有搞清了这些原因，才能对症下药，制定办法，进一步推动灌区改革工作的深入开展，实现灌区的良性运行和健康发展。

　　

　　要通过对灌区现状的全面摸底、分析和评价，总结今后全国灌区工作的总体思路和措施，为全面推动灌区工作、建设现代化灌区打好基础。这次评估要对已经实施改造的255个灌区的基本情况、社会经济与农业生产、水土资源开发利用、工程、用水效率、运行管理、生态环境、可持续性等各个方面的现状，进行一次全面的摸底和评价。通过对灌区最新情况的调查，以及对投资效益、改革前后的对比分析，从而总结今后灌区“两改一提高”工作带有方向性的总体思路与布局，建设、管理与改革的指导思想、原则和对策措施，推动全国灌区工作，提高灌区管理水平，促进现代化灌区建设。

　　（一）对现场评估工作的总体安排。

　　关于评估组织。这次检查评估活动，由国家发改委投资司、农经司，水利部规计司、农水司的有关领导牵头组成评估工作领导小组，具体负责评估工作的组织领导。现场评估专家组由来自国家发改委、水利部有关司局和单位、中国国际工程咨询公司和20个省（区）的160多名熟悉灌区工作的专家组成，共分24个组，集中15天左右的时间，对全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团1998年以来实施改造的255个灌区进行检查评估。现场评估结束后，综合专家组还要对评估成果进行综合分析和汇总。全部评估工作力争在5月底完成。

　　关于现场评估工作方法。本次现场评估采取现场调研、走访座谈、分析评估等方式进行。一是现场调研。在对参加评估专家进行培训后，评估专家组深入到每个灌区进行现场调查研究和评估，通过听取汇报和座谈、分析自评估报告和有关资料、实地考察，完成现场评估工作。二是走访座谈。根据评估工作要求，要走访灌区管理单位、受益农户、灌区内村镇以及政府有关部门，听取他们对灌区改造和改革的意见。三是分析评估。各评估组完成现场调研后，根据评估方法与评估标准，对各灌区项目建设和实施后的现状进行综合分析评估，完成省级灌区综合评估报告和各灌区评分工作。

　　关于评估重点。本次评估的主要内容包括项目建设中评估（过程评估、效益评估、管理与改革评估、国民经济评估、影响评估、项目可持续性评估）和项目实施后灌区总体状况评估等两类评估，共7个方面。评估的灌区和内容很多，时间紧，任务重，要突出重点。现场评估的重点内容，一是过程评估，主要评价项目的前期工作、建设管理、计划投资完成情况、建设内容完成情况、工程建设质量等重要指标是否达到项目建设与管理的要求；二是效益评估，主要评价项目经济效益、节水效益、减灾效益等；三是管理与改革评估，主要评价水价执行及水费计收到位情况、农民参与用水管理的开展情况、减员增效等改革的促进程度等内容。重点评估灌区是中央国债投资较多和被列入改革和信息化试点以及特大型的灌区。

　　（二）几点具体要求

　　这次评估是继去年农村饮水解困评估之后又一次规模更大、层次更高的评估工作。为搞好这次检查评估工作，要求大家务必做到“求真”、“求实”、“求是”、“求廉”。

　　“求真”就是大家要以严肃认真、高度负责的态度对待这项工作。这里我说的“真”主要是认真的意思。这次检查活动，每个专家组成员都是代表水利部对灌区进行检查评估，每一位同志都要以满腔的热情、严肃认真的态度和高度负责的精神投入工作。要根据《大型灌区续建配套与节水改造中期评估指标与评估方法》的要求，认认真真地开展工作，保质保量地完成工作，尤其是各小组长要切实担负起责任。

　　“求实”就是要求大家以严谨务实、扎扎实实的作风开展工作。评估组的同志，一是要深入实际，加强学习。这次评估工作要求高，难度大，是一次实践的过程，也是一次难得的深入实际的学习机会。参与检查评估的同志，首先要认真学习领会《大型灌区续建配套与节水改造中期评估指标与评估方法》和评估工作文件汇编。通过这次培训，全面掌握评估工作的每一个细节。其次，要在这次评估工作中，虚心向实践学习、向基层广大水利工作者学习，面对实际，不耻下问，通过多看、多问、多思考，提高分析问题和解决问题的能力，从而透过现象，抓住问题的实质。二是要严谨务实，客观公正。评估组的每一位同志都要静下心来，全身心地投入这项工作，决不能走马观花、蜻蜓点水、敷衍了事。要客观公正地评估成效与问题，决不能凭感觉、靠印象来评价某一项工程。

　　“求是”就是大家要以锲而不舍、克难攻坚的精神来完成这项工作。这次评估工作量很大，涉及的工程、资料和数据都非常多，要以较高的标准完成这项工作很不容易，需要评估组的每一位同志深入细致地进行调查研究，认真听取各方面的意见，严格进行对比分析，只有这样才能总结经验，发现问题，找出不足，提出自己的真知灼见，写出有情况、有问题、有分析、有建议、有理性的高质量的评估报告。

　　“求廉”就是大家要在这次评估工作中坚决执行廉洁自律的有关规定，按照保持共产党员先进性教育的要求，切实发挥党员的先锋模范作用，严格要求自己，切实保证评估工作的公开、公正、透明。

　　同志们，搞好这次检查评估工作任务艰巨，责任重大，希望大家高度重视，倍加珍惜这次机会，把参加这次评估工作作为实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、开展保持共产党员先进性教育的一次实践活动抓紧抓好。这次评估，大家要去的地方都是基层，时间较长，条件艰苦，困难很多，希望大家要互相关心，团结协作，确保按要求、按时间，圆满完成评估任务。最后，祝同志们在检查评估工作中身体健康，工作愉快。

　　谢谢大家！