发行权由中央政府垄断

　　彩票机构分为发行机构和销售机构两类。《彩票管理条例》第六条规定：“国务院民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票发行机构、体育彩票发行机构(以下简称彩票发行机构)，分别负责全国的福利彩票、体育彩票发行和组织销售工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票销售机构、体育彩票销售机构(以下简称彩票销售机构)，分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作。”

　　朱卫国表示，尽管条例规定的彩票发行机构和彩票销售机构在条例生效实施前就已经是既成事实，但是，在条例生效实施后，其法律性质和法律关系必须严格根据条例的规定刷新：

　　首先，彩票发行机构集中在中央政府。自条例生效实施后，地方的彩票机构只承担彩票销售职责，不具有彩票发行职能和权能。

　　需要澄清的是：彩票发行机构不但负责彩票的具体发行和组织销售工作，而且自身也具有直接销售彩票的权利能力，但是，发行机构是否具体从事彩票销售工作，由其根据具体彩票游戏品种的销售方式和特点裁量决定，或者在彩票游戏规则中予以明确。

　　其次，彩票销售机构没有彩票发行职能，也不得跨地区、跨领域销售彩票，其与彩票发行机构的关系是委托关系，即彩票销售机构根据条例的规定，并接受彩票发行机构的委托，具体负责本行政区域内福利彩票、体育彩票的销售。因此，严格说来，彩票法律关系的双方当事人是彩票发行机构和彩票购买者，彩票销售机构和彩票代销者一样，并不是独立的彩票法律关系的当事人，而只是彩票发行机构一方的代理人。这就意味着，彩票发行机构应当为具体的彩票法律关系承担最终的义务和责任，尽管这种义务和责任可以由彩票销售机构、彩票代销者代为履行或者承担，但却不能通过契约的形式而免除。

　　需要说明的是，省、自治区、直辖市的彩票销售机构虽然不具备彩票发行的职责，但这不影响彩票发行机构申请开设发行区域为一个省、自治区或者直辖市的彩票游戏品种，并组织该省、自治区、直辖市的彩票销售机构负责销售，从而形成限定在某一区域发行的彩票游戏品种。

　　开设品种要听取社会意见

　　风险控制和安全保障，是包括彩票在内的博彩业所面临的十分紧要的问题。朱卫国介绍，风险控制和安全保障内容贯穿了条例始终：

　　制度保障主要有：要求彩票发行机构在申请开设彩票游戏品种时，必须提交风险控制方案；要求国务院财政部门在审批具体游戏品种时，切实执行严格控制彩票风险的原则，并通过专家评审、听证会等方式对开设彩票品种听取社会意见；授权国务院财政部门，在紧急情况下可以决定采取变更彩票品种审批事项或者停止彩票品种的行政强制措施；要求彩票机构建立风险管理体系和可疑资金报告制度，保障彩票发行、销售的安全。

　　技术保障主要是：在技术标准方面，要求彩票机构采购符合安全技术标准的彩票设备和技术服务；在销售环节，要求彩票机构为彩票代销者配置彩票投注专用设备，并保障在系统内专用；在开奖环节，要求彩票机构加强对开奖设备的管理，并配置备用开奖设备，确保开奖设备正常运行；在资金管理方面，要求中央和省级财政部门建立彩票发行、销售和资金管理信息系统，及时掌握彩票销售和资金流动情况。

　　管理保障表现为：要求彩票机构负责彩票销售系统的数据管理、开奖兑奖管理以及彩票资金的归集管理，不得委托他人；要求彩票机构应当确保彩票销售数据的完整、准确和安全，当期彩票销售数据封存后至开奖活动结束前，禁止查阅、变更或者删除销售数据；禁止以赊销或者信用方式销售彩票，确保彩票资金的安全。

　　此外，条例专门设定法律责任一章，对违反上述风险管理和安全保障内容的行为设置了严厉的处罚。

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