山东省地方税务局、山东省青州市地税局对个体税收实行“ABC分类分级管理法”情况的调查报告
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国家税务总局： 根据总局的指示精神，我们组成调查小组，深入青州市地税局及部分基层税务所、个体纳税业户中，对青州市地税局实行“ABC分类分级管理法”的起因、主要内容、方法步骤和初步成效等方面进行了调查，调查情况如下： 一、实行“ABC分类分级管理法”的起因 1996年初，国务院决定将个体工商业户的地方税收由国家税务局划转地方税务局管理。青州市地税局从国税局接管5938户个体工商户，每月仅缴纳地方税款10多万元，还不及一个中型集体企业的每月纳税额，近一半的个体户每月缴纳地方税款在5元以下，近三分之一的个体户每月仅缴纳1.8元的税款，与其实际收入情况有很大差距，甚至有些个体户偷税漏税。 青州市认真贯彻落实党和国际的产业政策，个体经济起步早、发展快，规模日益扩大，在全市经济领域占有举足轻重的地位。个体经济发展与个体税收增长不同步的矛盾越来越突出，漏征税款相当严重，在税收管理上是个薄弱环节，主要存在以下问题： 一是定额未能随着经济的变化及时进行调整，基本上长久不变。 二是控管不力、缺乏调查研究，对纳税人的经营情况心中无数，税务机关要提高定额没有确切的依据，难以使个体户心服口服，造成税收收入增长上不去，而且征纳关系紧张；三是定额的管理权限过于分散。个体户的定额完全由各基层税务所确定，没有从全市个体户经营状况的角度来考虑，造成各税务所之间个体税负的不平衡；四是没有建立相应的监督机制，不可避免出现一些“人情税”“关系税”的情况；五是定额偏低分配不公和国有集体不是在同一个起跑线上竞争。 根据党中央、国务院关于加强个体经济管理的有关指示精神，青州市地税局从实际出发，大胆探索，改革定期定额征收办法，对个体经济实行“ABC分类分级管理法”，加强了对个体工商业户税收的征管。 二、“ABC分类分级管理法”的主要内容 ABC分类分级管理法是：根据国务院、国家税务总局和《征管法》的有关规定，在调查测算的基础上，参照其他经济性质同类行业或类似行业中经营规模和收入水平相近的收入额和利润率来测算个体户的收入及盈利水平，分行业、分项目、采用成本加合理费用和利润的办法，对全市所有个体户税负水平划分为不同的档次，分为A、B、C三类，每一个类别又分别分做A、B、C三级，形成了统一的个体户税负标准，通过民主评议和公开办税的形式，确定每一个业户的定额，并建立和完善申报纳税制度和停歇业等管理制度，促使个体户及时足额缴纳税款。 该局根据上述思路适时改变过去专管员分户管理个体税收的旧模式，按照“管理服务、征收监控、税收稽查、政策法制”四个系列，分别明确局机关各职能单位、基层行收单位、稽查部门、税务代理部门在个体税收征管中的不同职责，初步建立起“征收、管理、稽查”相互监督、相互制约的个体税收征管体系。 （一）局机关税政科、征管科、计会科等职能部门在个体税收征管中主要负责：全市个体税收政策贯彻实施，测算调整个体税负标准，下达个体税收任务，通过计算机监控各个征收单位征管质量，审批个体户具体定额和停歇业。 （二）征收单位在个体税收管理中主要职责：根据登记管理控管税源、督导个体业户按时据实申报缴结税款，对不按期申报业户进行催报催缴，提供辖区内新开个体业户的生产经营情况，上报市局据以确定定额。 （三）强化个体税收税务稽查。各基层征收单位的职责明确后，市局及时把一部分管理户的专管员调整充实到稽查队伍，使稽查人员增加到36名，占一线征管人员的40％以上，对个体税收检查全部由稽查分局负责。稽查主要包括以下内容：一是查漏管户，采取巡查的方式，充分利用群众举报线索，对没有挂牌经营的业户进行重点检查。二是查申报不实户，由市局征管科将纳税清册与计会科提供的业户税款入库数进行对照，筛选出纳税低于级次标准的业户，用微机打出名单提交市局稽查分局，有的放矢的进行稽查，修正纳税户申报纳税行为，保证个体税收及时足额入库。 三、“ABC分类分级管理法”的主要实施步骤 （一）开展了广泛深入的个体户税源情况的调查测算。 自1996年6月份开始，青州市税局充分发挥社会化办税的形式，积极争取各有关部门的支持，首先向市委、市政府作了汇报，由市政府主持召开各乡镇、办事处负责人会议，布置个体经济税源调查工作，各乡镇、办事处也相应召开有关部门会议作了安排。 在取得有关部门支持后，对辖区内的个体工商业户从地理位置、营业面积、经营项目、资金状况、从业人员、纳税数额等逐村逐户进行调查，历时一个月，共掌握了6165户的生产经营基本情况，建立健全了纳税基础资料。继而又对个体工商户的税源及税收负担进行了调查测算，采取抽样调查的测算方式，对分布在城区、平原、山区的27个行业、100多户有代表性的个体工商业户进行了重点调查测算，在具体调查测算过程中，一是明察，采取查柜台记录、查购销合同、盘存货物等方式，了解业户的生产经营情况。如一名经营水泥预制件的业户对调查结果不服气，对给他算出的收入情况不承认，调查人员就拉来磅秤，对制作一根电杆所需的水泥、沙石、钢筋一一上秤，核定其所耗用的原材料，同时参照其他经营性质同等规模的经营者的工耗和能耗列支标准，推算出其收入水平和盈利水平。测算结果使该业户心服口服；二是暗访，对明查不能掌握其实际经营情况的行业，采取蹲点、夜查、监视、与知情人交谈等方法，以取得真实数据。如对饮食业的调查，就是组织人员连续蹲在店中观察其日订宴席数量、每桌价格、日均营业额，并同国有、集体饮食业的盈利水平相比较，最后确定其应纳税额。再如有一啤酒专营户，平时柜台上只摆着几捆啤酒，他自报的日营业额也与调查的情况相差甚远，调查人员便蹲点夜查，一次就发现他购进两车价值12万元的青岛啤酒，以此为突破口又查出他月均销售额达20万元，根据其收入情况，测算出计税所得额。通过广泛深入调查测算，掌握了全面的真实可靠的数据资料，为“ABC分类分级管理法”的实施奠定了坚实的基础。 （二）科学的划分税负档次，建立了全市个体户税负标准。在充分调查的基础上，首先根据个体工商业户生产经营规模大小和盈利水平的高低按行业和项目划分为三大类。 （1）A类为生产经营规模大、盈利水平高的业户，如制砖业、机械配件加工业、建筑装饰、摩托车销售、商品批发、饭店、木器加工、个体印刷、铸造业等等；B类为生产经营规模及盈利水平居中的业户，如个体屠宰户、石灰窑、纸箱加工、私人行医、车辆修配、缝纫等等；C类为生产经营规模小、盈利水平低的业户，如照相业、烟酒副食零售、白铁加工、自行车修理、修表、刻字等等。在将所有个体业户按行业或经营项目划分为三大类的基础上，再根据其地域条件的不同和生产经营情况的好坏将每一类划分为ABC三个等级：（1） A类划分为AA级、AB级、AC级，AA级为经营规模最大，盈利水平最高，地理位置最好，生产经营好，有代表性的个体工商业户，最低税负定额标准为月个人所得税1500元，营业税1000元；AB级为经营规模略小，地理位置较差的个体工商业户，最低税负定额标准为月个人所得税1000元，营业税7 50元；AC级为A类里面经营规模小、地理位置差、生产经营情况不正常、盈利水平相对较低的个体工商业户，月个人所得税450元，营业税500元。 （2）B类划分为BA级、BB级、BC级，这一类不论是在经营规模上还是盈利水平上均小于A类，同时，对一些经营规模和盈利水平低于A类标准的项目也划入B类的三个级次中，如饮食业，根据其标准的大小，有的划入A类的AA级、AB级、AC级，有的划入B类BA、BB级、BC级。BA级最低税负定额标准为月个人所得税200元，营业税250元；BB级为月个人所得税100元。 （3）C类，所有划入C类的行业或项目均属于经营规模小、盈利水平低的业户，按照其地域条件和生产经营情况的差别也划分了三个级次。最低税负定额标准C A级月个人所得税32元、营业税35元，CB级个人所得税、营业税均为15元，CC级为最小的个体工商业户，月个人所得税为5元，营业税不足起征点不征。如烟酒副食零售业户，在市区繁华地段一般规模较大、盈利水平较高、位置较好、生产经营正常，就划入了B类，在农村，由于其地理位置差、流动人员少，经营规模较差就划入CA级或CB级，对一些山区村经营烟酒副食的业户就划入了CC级，这部分业户由于受其各方面条件的限制，盈利较少，故确定到最低定额标准。另外，这个标准本身根据经济发展状况，实行了动态管理，随着个体经济的各个行业、项目的经营状况好坏而相应增减，从而为个体工商户的定额管理，建立科学规范的税负指标体系。 （三）以民主评议、公开办税的方式确定每一个业户的定额。科学划分全市个体户税负档次后，各基层地税机关分别召开全体个体户大会，以税负标准体系为准绳，采取民主评议的方法，具体确定每个业户的税负定额，在定额的确定过程中，以市局统一规定的级次作为每个业户的最低税额申报标准，经过民主评议程序，各所初审后报市局批准执行。各征收单位将定额张榜公布，增加定额管理的透明度。另外对个体户实行按照不同的税负级次在其经营场所挂上确定的税负级次标牌，同时，广造社会舆论，使“ABC管理法”达到家喻户晓，人人皆知，动员广大市民监督“ABC分类分级管理法”实施，凡没有实行挂牌经营的个体户成为群众举报偷逃税的重点。 （四）适时建立各项个体税收管理制度。科学的管理方法必须有配套的制度措施予以保障。一是确定个体户的定额后，该局及时确定了个体业户的申报纳税制度。要求其必须按照税法规定期限，据实向征收机关报送申报表、缴纳税款，对申报低于定额的和申报不及时的予以重点稽查，按照统一标准进行处罚。二是建立严格的停（歇）业制度，加强对新开业户管理。针对实行ABC管理法后一些个体业户出现的新情况作出规定，个体工商业户因特殊情况不能正确生产经营需要停业或歇业的由业户写出申请，经征收单位核定，由市局审批，同时，有关情况输入微机备查。市局随时组织有关人员定期到各停（歇）业户调查，如发现有假，除对业户补缴税款并罚款外，要追查征收单位的责任。对新开业户，由征收单位将业户经营情况核实后，上报市局，市局每月召开一次会议，研究确定新开业户的纳税定额。第三是制定个体税收征管考核办法，从税务登记、新开业户管理、停歇业户管理、纳税申报、税款征收、微机管理、奖惩办法等方面建立了详细可行的量化考核指标体系年，加强对基层征收机关个体税收征管质量的考核，使个体税收征管纳入规范化轨道。 四、实行“ABC分类分级管理法”的初步成效青州市地税局自96南月份实行“ABC分类分级管理法”为核心的个体税收征管新办法以及转换征管模式以后，经过几个月的实践，成效显著。 （一）增加了地方财政收入。月征收税款由原来的18.7万元增加到92. 1万元，增长3.8倍，年增税收800万元。 （二）取消专管员管户制度，杜绝了“人情税”、“关系税”，合理划分定额管理权限后，使个体工商户的“弹性税负”消失，有利于税务干部的清正廉洁。 （三）增加了个体工商户的纳税意识。过去，个体工商业户的一种片面看法，“积极缴税者是傻子，顶着不缴者是能人”，而现在，个体工商业户按时积极主动缴税的占97％以上，“偷税抗税违法，依法纳税光荣”已成为青州市个体工商业户的自觉意识。某个体业户说：“以前缴税虽然少，但看到有的个体户不缴税，总觉自己吃了亏，现在缴税虽然多了，但大家是处于平等的竞争环境下，心情更舒畅了”。 （四）充分发挥水手杠杆作用，使国有企业和个体私营业户处于平等的税负环境下，增强了国有企业和集体企业的竞争能力。 （五）缓解了分配不公的矛盾，保持了社会稳定。实行新的管理方法后，仅个体私营业者个人所得税一项就增加月收入60多万元，合理地调控了社会分配。 （六）促进了个体经济的发展。实行ABC分类分级管理法，实行挂牌经营后，促使个体工商业户注重信誉，上档次上规模，在依法纳税的条件下，更加健康地发展起来，使青州市的个体业户增加了近千户。 五、存在的不足和改进建议 通过调查，我们认为青州市地税局实行的“ABC分类分级管理法”总体上是应该肯定的，但是由于实行时间短，在税负标准测算等方面需要更加细化，对一些规模较大，收入较多的个体工商户，按照总局的要求逐步推行建帐建制，实行查帐征收的办法。 附：青州市ABC三类九级税负核定表（略） |