各市州、县（市、区）人民政府，省政府有关部门：

　　规章规范性文件备案审查监督工作，是法律、法规赋予各级政府的法定职责，也是维护法制统一，确保政令畅通，全面推进依法行政的必然要求。去年，各级政府和部门按照省政府的部署和要求建立健全规章制度，创新工作思路，强化审查监督，扎实推进工作，取得了明显成效。根据《吉林省规章规范性文件监督办法》的规定，经省政府同意，现将2005年规章规范性文件监督工作情况通报如下：

　　一、工作基本情况

　　（一）建立了比较完善的规章规范性文件备案审查监督制度体系

　　2005年7月25日省政府公布了《吉林省规章规范性文件监督办法》（吉政令第177号以下简称监督办法），自2005年10月1日起施行。《监督办法》构建了对规章规范性文件实施监督的四项基本制度：备案审查制度、检查制度、社会公众提请审查制度和定期清理制度，形成了比较完善的制度框架，实现了主动监督方式与被动监督方式的结合，政府内部层级监督与社会监督的对接，充分体现了制度创新与发展，为对规章规范性文件进行全面、有效的监督打造了坚实的制度平台。各地各部门也结合实际，出台了一系列细则和规定，初步形成了对抽象行政行为监督的制度体系。长春市制定了《规范性文件备案制度》、《社会公众提请审查制度》、《规范性文件检查制度》、《规范性文件清理制度》等具体实施细则；吉林市建立了对部门规范性文件的事前审查制度；桦甸市制定了《桦甸市规范性文件管理暂行规定》，龙井、大安、九台等县级政府也出台了相关规定；一些部门如省卫生厅也对规范性文件的制定程序及监督管理作出了具体规定。

　　（二）全面深入宣传贯彻《监督办法》

　　《监督办法》出台后，省政府下发了《吉林省人民政府关于贯彻规章规范性文件监督办法的通知》（吉政明电[2005]9号），对如何宣传贯彻《监督办法》做出了全面部署，提出了具体要求。我办按照省政府的要求，组织全省各级政府和部门积极开展工作，全面、深入贯彻《监督办法》。一是大力宣传《监督办法》。《法制日报》、《中国青年报》、《吉林日报》、吉林电视台等中央和地方媒体都对我省出台《监督办法》进行了广泛、深入的报道，新华、新浪、网易等网站也进行了转载，引起社会广泛关注，为《监督办法》的实施营造了良好的舆论氛围；通过《吉林日报》发布通告，启动了社会公众提请审查规章规范性文件制度。二是召开会议，系统培训，安排部署。2005年10月上旬，我办召开贯彻《监督办法》专题会议，对贯彻实施工作进一步做出了具体的部署和安排，并组织专门培训，向省直和地方法制部门、办公部门的相关人员系统讲解了《监督办法》的出台背景和基本内容，各地、各部门也以召开会议、下发文件的形式贯彻《监督办法》，并对相关人员进行了培训。长春、吉林、白城、延边、松原等地都召开了贯彻落实《监督办法》的专题会议，组织相关人员进行了培训；省交通厅、省药监局等部门也在不同范围内以开会、培训等形式对贯彻《监督办法》作出部署。三是制定了统一的监督文书。省法制办制定了规章（规范性文件）监督文书式样，包括规章（规范性文件）备案报告等八种监督文书，印发全省执行，实现了抽象行政行为监督的规范化、程序化、标准化。四是开展检查，督促落实。在去年10月下旬开展的全省依法行政考评和行政执法检查工作中，把规范性文件制定情况作为考评的主要内容之一，对各市州政府和省直各部门2005年制发的规范性文件进行了全面检查。2006年3月，省法制办又组织人员对部分市州、县（市）政府贯彻落实《监督办法》的情况及规范性文件制发情况进行了抽查，进一步推动《监督办法》的贯彻实施。

　　（三）加大规章规范性文件的审查纠错力度

　　一年以来，各市州政府和省直部门对规章规范性文件监督工作的重视程度显著增强，法制机构积极履行工作职责，不断加大对规章规范性文件监督工作力度，规章规范性文件审查纠错率明显上升，促进了各级行政机关依法行政意识的增强，对于遏制规范性文件违法产生了积极的作用。2005年，我办通过各市州政府和省直各部门报送备案，组织检查、抽查等渠道共收到规章、规范性文件194件（其中规章19件，规范性文件175件），做到了有件必审，审查率达到100%.经审查发现存在问题的23件规范性文件，均责令制定机关自行纠正，或提请省政府撤销；受理公民、法人和其他组织提请审查的规范性文件25件，均按照相关规定分别进行了处理。白城市政府办转发了市法制办关于规范性文件监督工作的报告，对违法的规范性文件予以通报并纠正。

　　二、在的主要问题

　　（一）对规章规范性文件备案审查监督工作重视程度不够

　　个别市州政府和省直部门仍然没有把规章规范性文件监督工作同政府的监督职权和监督责任联系起来，没有把规章规范性文件监督工作作为加强政府层级监督，全面推进依法行政，建设法治政府的重要内容，对这项工作重要性和必要性缺乏足够认识，特别是县区政府法制机构规格低，人员少，经费缺乏，开展规范性文件监督工作比较困难。

　　（二）不报、漏报现象依然存在

　　通过审查我们发现仍有些市州政府和省直部门对文件报备工作不重视，不报送的问题仍然比较严重，同时还存在报送备案的时间掌握不严，有少数单位报送时间观念不强，有的报备严重超期。此外，部分市州政府和省直部门对规章、规范性文件监督工作平时抓得不紧，有的年底突击补报，有的隐瞒不报，规章规范性文件缺报、漏报现象仍然十分突出，违反了规章规范性文件审查工作的时效性，使文件中的问题无法及时发现和纠正。

　　（三）规范性文件制定程序不规范

　　有的规范性文件制定机关制发的规范性文件由部门起草后，不经法制部门或部门法制机构审核，直接由主管领导签发，这类规范性文件不按规定程序备案，往往存在违法内容，损害行政相对人的合法权益。

　　（四）内容违法现象仍比较突出

　　从规章规范性文件审查结果来看，除文件制作技术性问题外，文件内容违法现象还比较突出，应当引起足够重视。主要表现在：

　　1.超越法定权限

　　（1）省质量技术监督局制定的《建设工程地震安全性评价分类》（吉林省地方标准DB22/398—2005）越权规定必须进行地震安全性评价的建设工程范围；延边州、松原市、白山市也都出台相关规定，超出了国务院行政法规授权的范围。

　　（2）《辽源市城市规划管理办法》（辽源市人民政府令第56号）中关于因实施城市规划需提前收回临时用地不予安置和补偿的规定无上位法依据，损害了管理相对人的合法权益，属超越法定权限。

　　（3）省教育厅关于印发《吉林省义务教育阶段学校推行“一费制”收费方案》的通知（吉教联字[2005]30号）、长春市教育局《关于进一步规范长春市城市学生装采购的通知》（长教联字[2005]4号）中关于中小学校学生装实行政府采购的规定，超出了《政府采购法》规定的范围，属越权干预非财政性资金的使用和管理。

　　（4）白山市政府白山政发[2004]27号文件要求对外籍客运车辆擅自进入市区从事出租汽车营运的单位和个人，责令其停止违法行为，暂扣车辆，并处以罚款的规定属于越权设定行政处罚和强制措施。

　　（5）通化市政府在通政发[2004]4号文件中关于开办葡萄酒厂应由葡萄酒市场整顿领导小组审核同意，未经同意给予行政处罚的规定属于越权设定行政许可和行政处罚。

　　（6）《延边州城市绿化管理办法》（延州政办发[2005]55号）所依据的《吉林省城市绿化管理条例》已经废止，自行设定行政许可和收费，超越了法定权限。

　　（7）《长春市锁具维修业管理办法》（长府办发[2006]4号）规定，从事锁具维修业的法人和个人，在领取营业执照后应到当地公安机关办理登记备案手续，经公安机关审查合格后方可营业，属变相越权设定行政许可。

　　2.违反上位法的规定

　　（1）四平市《收费许可证管理实施办法》（四政办发[2005]37号）中关于违法行为的罚款额度超越了上位法规定罚款额度，违反了上位法的规定。

　　（2）《白山市地方煤矿生产安全费用提取和使用管理办法》（白山市人民政府令[2005]第1号）中对煤炭生产安全费用的使用分配和使用范围的规定违反了财政部、国家发展改革委员会、国家煤矿安全监察局印发的《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》中的相关规定。

　　（3）《辽源市中小学、幼儿园及少年儿童安全管理专项整治行动实施意见》的通知中要求坚决查封校园周边200米以内的所有网吧、游戏厅、歌舞厅和录像放映厅的规定违反《行政许可法》规定的信赖保护原则。

　　（4）省安全管理委员会办公室下发的《关于加强全省烟花爆竹安全经营管理工作的通知》（吉安委办字[2004]28号）中关于在受理烟花爆竹批发销售单位、固定零售网点申请领取临时销售许可证时须征求供销社的意见，申领《爆炸物品运输证》须经省供销社鉴证确认的规定属于设定前置性许可条件，违反了《行政许可法》的规定。

　　（5）白城市建设委员会在《关于办理房屋权属转移登记须提供土地使用证的通知》（白建发[2005]86号）中要求在办理房屋权属转移登记时，须由申请人提供土地使用证，否则不予办理的规定属于增加许可条件，违反了《行政许可法》的规定。

　　3.规定不适当

　　省安监局、工商局、供销社等五部门联合下发的《关于进一步加强烟花爆竹安全经营管理工作的通知》（吉安监管危化字[2005]95号）中赋予各级供销合作社对烟花爆竹实行行业垄断专营的规定没有法律法规依据，不符合市场经济的公平原则，是不适当的；有的地方对烟草零售点实行数量限制的规定不符合市场竞争原则，带有较强的计划经济色彩，是不适当的。

　　4.规范性文件内容与上位法规定基本重复

　　一些地方和部门出台的部分规范性文件内容基本与上位法重复，没有制定的必要，既浪费了行政资源，也没有任何实际作用。

　　5.以会议纪要、讲话等非规范性文件作为执法依据

　　通化市以副市长在统一企业职工基本养老保险制度工作动员大会上的讲话为依据，决定剔除地方的非统筹项目人均22.50元的规定违反了国家和省政府的相关规定。讲话稿不属于规范性文件，对公民、法人、其他组织不具有普遍约束力，不能将其作为执行依据；有的地方以市政府的会议纪要作为收取职工档案管理费的依据，会议纪要不属于规范性文件，未向社会公布，因此不具有执行效力。

　　三、进一步加强规范性文件监督工作的意见

　　（一）完善规章规范性文件制定程序

　　提高规范性文件质量，确保规范性文件合法有效，除了监督检查之外，更重要的是要从源头抓起，抓好规范性文件的制定环节。《吉林省规范行政行为建设法治政府若干规定》（吉林省人民政府令第176号）规定，县级以上政府或办公部门发布决定、命令及其他规范性文件，凡涉及行政管理相对人权利义务关系的，必须经本级政府法制部门审核并提出意见后，再提请会议讨论或签发。规范性文件制发机关要严格按照规范性文件制定程序执行，制发的规范性文件出台前，必须经各级政府法制部门或部门法制机构审核。

　　（二）坚持规章规范性文件报备制度

　　各级政府和部门要提高认识，做好规章规范性文件备案工作，坚持做到及时、规范报备，防止不备、漏备、补备、突击报备现象的发生。法制部门和法制机构要切实履行好职责，与办公部门搞好协调和衔接，保证备案工作落实到位。

　　（三）落实公众提请审查制度

　　公众提请审查制度是规章规范性文件监督工作的一项重要制度，大量的违法规范性文件都是通过公众提请审查才被发现的，要充分发挥社会监督的作用，拓宽对规章规范性文件的监督渠道，充分调动社会各界和广大人民群众参与和监督政府工作的积极性。各级法制部门要确定专门机构，公布举报方式，受理社会各界对规范性文件合法性、合理性的审查申请，做到件件有结果，件件有回复。

　　（四）进一步开展宣传培训

　　继续深入贯彻落实《监督办法》，进一步加大宣传工作力度，采取多种形式，充分利用电视、网络、报纸等新闻媒体，广泛开展宣传，使社会各界和广大人民群众了解和掌握《监督办法》，依法维护自身的合法权益，最大限度遏制抽象行政行为违法现象的发生。同时，各级法制部门和部门法制机构要结合本地区本部门实际，继续开展《监督办法》的培训工作，提高相关人员的素质。

　　（五）开展规范性文件监督工作示范单位建设活动

　　为使规章规范性文件监督工作深入开展，省法制办确定长春市、白城市、桦甸市、双辽市、省交通厅、省药监局为规范性文件监督工作示范单位，推进我省规章规范性文件监督工作体系和工作机制的全面建立。各示范单位在规范性文件制定和监督工作方面要做到规范性文件制定程序完善，上报备案及时规范，对下监督常态高效。省法制办将就示范单位建设工作制定具体指导意见。

　　（六）加大审查和纠正力度

　　继续加大规章规范性文件的审查和纠正力度，充分发挥《监督办法》赋予各级法制机构的监督职能，依法进行审查，努力提高审查质量，及时纠正违法、不当的规范性文件，做到有错必纠。对审查中发现的典型案件，要通过媒体曝光，以起到警示作用。本通报列举的含有违法、不当内容的规范性文件，从发布之日起即没有执行效力，有关地方和部门要尽快自行纠正，处理结果及时报省法制办。

　　二OO六年五月八日