案情简介

　　办案机关：云南省工商局

　　当事人：西双版纳旅游客运汽车有限公司

　　公示时间：2015年11月2日

　　处罚结果：责令停止违法行为，没收违法所得154.7445万元

　　2014年10月，中央电视台等新闻媒体对云南省西双版纳傣族自治州旅游市场存在的问题进行曝光。当年11月21日，国家工商总局责成云南省工商局就媒体报道的西双版纳州旅游市场涉嫌垄断经营等问题进行调查处理。经过初步调查后，云南省工商局对当事人涉嫌违法行为进行立案调查。

　　经查，西双版纳州具有旅游客运服务资质的公司只有两家，分别为西双版纳旅游客运汽车有限公司和西双版纳吉迈斯旅游汽车有限公司。前者拥有旅游运营车辆464辆，后者拥有旅游运营车辆20辆，前者占据了西双版纳州旅游客运95.87%的市场份额。

　　当事人于2000年11月29日成立，依据西双版纳州政府《关于对州内旅游客运汽车实行集中管理、统一调度的决定》中关于“凡在我州内登记挂T牌的旅游车，应全部无条件由西双版纳州旅游客运汽车有限责任公司集中管理、统一调度，旅游客运业务由该公司专营”的决定，当事人在西双版纳州获取了优势地位，进行了独占经营。当事人还依据西双版纳州政府出台的《关于西双版纳州旅游客运汽车有限责任公司组建运作中若干问题的补充通知》中关于“一、州内旅游客运业务由该公司专营。二、同意公司设立三级旅游汽车客运站，并按相应标准收取服务费”的要求，强制性对西双版纳州旅游客运市场经营者集中管理、统一调度并进行收费。

　　2008年8月15日，西双版纳州政府为全面投资、开发和建设旅游产业，招商引资了云南旅游产业集团有限公司并签订了《关于西双版纳傣族自治州人民政府与云南旅游产业集团有限公司旅游合作框架协议》，双方协议约定由乙方云南旅游产业集团有限公司投入西双版纳旅游客运车辆总数不低于200辆。在作为该公司的全资子公司西双版纳吉迈斯旅游汽车有限公司按协议进入西双版纳州旅游客运市场后，当事人利用其独占地位，采取威胁、罢运、抵制等方法，迫使西双版纳吉迈斯旅游汽车有限公司从约定预计投入不低于200辆的旅游客运车辆，最后缩减为20辆，构成了实施限制、排挤其他旅游客运经营者参与公平竞争的行为。

　　另外，2003年2月18日，当事人向西双版纳州交通运政管理处递交《关于要求设立西双版纳旅游汽车客运站的申请》，要求设立西双版纳旅游汽车客运站。该管理处于2003年3月6日作出批复，同意当事人参照暂定四级汽车客运站站级标准进行建设。截至被调查时，当事人并未按四级汽车客运站站级标准建设旅游汽车客运站，也未向该管理处提交客运站站级验收申请相关资料，仅取得建设汽车客运站前置审批的客运站经营资质，而且也未获取西双版纳州价格主管部门核发的经营服务性收费许可证。当事人利用西双版纳州政府下发的两个文件，通过西双版纳州旅游行业信息化管理系统设定必须由其进行车辆调配和统一管理才能制作旅游行程单的功能，利用其独占地位，在不具备收取站务费的主体资格的情况下，对本地和外地旅游客运车辆经营者收取运费4%的站务费，共154.7445万元。

　　云南省工商局认定，当事人为《反不正当竞争法》中所称的“其他依法具有独占地位的经营者”，其利用在西双版纳州旅游客运市场的独占地位实施收取站务费的行为，违反《反不正当竞争法》第六条的规定。依据《反不正当竞争法》第二十三条之规定，该局责令当事人停止违法行为，并没收违法所得。

　　点评一

　　重视《反不正当竞争法》与《反垄断法》适用竞合

　　在政府职能转变、监管体制调整、商事制度改革的新形势下，营造统一开放、竞争有序的市场经济环境，已经成为工商部门更为突出、更为紧迫的工作目标。其中，依法查处公用企业和依法查处具有独占地位的经营者限制竞争的违法行为，无疑是竞争执法工作的重点和难点

　　实践中，公用企业和依法具有独占地位的经营者为了达到限定交易的目的，往往利用其垄断性的市场地位和市场势力，或者直接利用主管部门的行政权力，采取强制性要求、设置服务障碍、歧视性待遇等方式，强制或者变相强制交易对方接受其限定的交易条件。如邮政部门搭售商品、强行将邮政汇款转成邮政储蓄，保险公司通过其他行政机关强制用户保险，供电企业、燃气公司强制用户购买自己提供的或者其指定经营者的设备，石油公司对个体工商户的加油站实行歧视性待遇，电信企业违规收取预缴话费、搭售电话卡，等等。

　　上述现象不胜枚举，性质恶劣、后果严重：直接损害消费者的选择权、排挤其他竞争对手，破坏公平竞争的市场机制，扰乱正常的社会经济秩序。与此同时，工商执法人员在查办上述案件的过程中，不可避免地遇到手段不够、力量不足、证据难取和干扰不断等问题。因此，本案的成功查办，体现了工商部门迎难而上、敢于碰硬的担当精神，也展现了工商部门查处疑难复杂案件的技巧水平。

　　毋庸讳言，由于立法上的不够完善、执法中的现实考量等因素，工商执法人员在查办此类案件过程中，有两个问题需要思考。

　　一是本案适用《反不正当竞争法》还是《反垄断法》的问题。本案中，西双版纳州具有旅游客运服务资质的公司仅两家，其中当事人占据了95.87%的市场份额。根据《反垄断法》第十八条、十九条，可以认定当事人在西双版纳州的旅游客运市场中具有市场支配地位。同时，当事人滥用市场支配地位限定用户或其他经营者只能购买其旅游客运服务，可以认定其违反了《反垄断法》第十七条的规定和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第五条的规定。由此可见，对于本案当事人限制竞争行为的处理，法律适用上存在法律竞合问题。

　　因为掌握的案件信息有限，仅从行政处罚决定书上已有的信息来看，当事人的违法行为认定属于滥用市场支配地位排除、限制竞争，较之认定其利用独占地位滥收费用，可能更加合理；从法律适用原则来看，《反不正当竞争法》与《反垄断法》属于同一位阶的法律规范，但《反垄断法》是新法，故适用《反垄断法》可能更加准确。当然，由于上述两法同存，个案争议不可避免，办案机关在此案行政处罚决定书中可说明法律适用的主要理由。

　　二是本案应认定为限制竞争、滥收费用还是行政垄断、滥收费用问题。西双版纳州政府出台的两个文件，是当事人取得西双版纳州旅游客运服务市场独占地位的主要原因。这两个文件是否具有明确的上位法依据，实在是个疑问。但是，这两个文件是以行政权力直接取代市场对旅游客运资源的配置，禁止西双版纳州其他经营者和州外的其他经营者进入当地旅游客运市场，从根本上扭曲市场经济公平竞争的本质，阻碍市场机制正常发挥作用，难以实现市场资源的优化配置。因此，这两个文件涉嫌违反《反不正当竞争法》第七条的规定，即政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。

　　当事人在被西双版纳州政府指定为“集中管理、统一调度，全州旅游客运业务由该公司专营”后，借此销售质次价高商品或者滥收费用，工商部门可以依据《反不正当竞争法》第三十条“被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款”进行处理。由于当事人“独占地位”的取得本身存在“依法”疑问，所以本案适用《反不正当竞争法》第七条定性、第三十条处罚是否更为合理，值得思考。

　　□案评人 李孝猛

　　点评二

　　关注滥收费背后的行政垄断

　　本案滥收费用的背后，其深层次的行政垄断问题亟须关注。这就要求包括地方政府在内的行政机关恪守竞争中立政策，不得滥用行政权力排除、限制竞争，尤其是不得促成或强化关联企业的垄断行为

　　在本案中，当事人事实上具有双重违法行为。一方面，它占据西双版纳州95.87%的旅游客运市场份额，具有无可争议的市场支配地位，同时它滥用其垄断经营地位，在西双版纳旅游客运市场实施限制竞争行为；另一方面，它不具备收费资质而向旅游客运经营者收取站务费，构成违法经营行为。当事人的上述违法行为既损害了竞争对手的公平竞争权，又侵犯了旅游消费者的自主选择权。

　　从表面上看，当事人是由于实施滥用市场支配地位垄断行为而被行政处罚，但导致当事人违法的深层次原因可能是行政机关的行政垄断行为。具体而言，西双版纳州政府通过出台两个文件赋予西双版纳旅游客运汽车有限公司独占经营权，这一授权行为人为限制了市场上原本具有的自由竞争关系，成为当事人违规收取站务费的导火索，属涉嫌排除、限制竞争的行政垄断行为。

　　在本案行政处罚决定书中，云南省工商局认为当事人属于具有独占地位的经营者，认定当事人限定他人购买自己经营的服务，并依据《反不正当竞争法》第六条的规定处罚当事人，于法有据，裁判适度。

　　但需要注意的是，《反不正当竞争法》第六条与第七条的立法背景是在《反垄断法》尚未出台的前提下，为规制垄断行为提供的初步法律依据。《反垄断法》施行后，云南省工商局是否应依据体系完整、内容详尽的《反垄断法》来规制本案中的双重垄断行为，而不是仅依据《反不正当竞争法》来规制当事人的滥收费行为，值得思考。

　　依据现行《反垄断法》，西双版纳州政府通过文件授权独占经营权行为属于行政垄断行为，当事人实施了滥用市场支配地位垄断行为。这两种垄断行为不但具有一定的因果关系，而且各自被《反垄断法》明文禁止。不过，云南省工商局囿于职能所限，如无法依据《反垄断法》直接规制行政垄断行为，可向西双版纳州政府及其上级机关提出有关行政建议。

　　从国外的立法实践来看，自20世纪60年代开始，欧盟（欧共体）逐步确立了附属国家限制竞争行为规制理论。基于该理论，执法机关应当按照行政机关与涉事企业对于企业垄断行为的实质影响与参与度细分两者责任，进而统一规制行政垄断以及由其引发或强化的企业垄断行为。我国执法与司法机关可以借鉴欧盟该理论，在现行《反垄断法》第五章禁止行政垄断框架内，将“引发或强化企业实施垄断行为的行政行为”明确界定为违反竞争法的行政垄断行为，并经由个案分析模式判定行政机关与涉事企业的责任分担。

　　□案评人 翟 巍